Sul piano della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, il D.lgs. n. 81/2008 ha equiparato il settore pubblico a quello privato, prevedendo la possibilità di applicare le norme del Testo Unico tenendo conto delle specifiche esigenze legate ai servizi forniti dalla Pubblica Amministrazione ed ai profili organizzativi che caratterizzano la medesima (art. 3, comma 2, D.lgs. n. 81/2008).

Il D.lgs. n. 81/2008, all’art. 2, comma 1, lett. b), fornisce, così, la seguente definizione di datore di lavoro: “soggetto titolare del rapporto di lavoro con il lavoratore o, comunque, il soggetto che, secondo il tipo e l’assetto dell’organizzazione nel cui ambito il lavoratore presta la propria attività, ha la responsabilità dell’organizzazione stessa o dell’unità produttiva in quanto esercita i poteri decisionali e di spesa. Nelle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, per datore di lavoro si intende il dirigente al quale spettano i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale, nei soli casi in cui quest’ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale, individuato dall’organo di vertice delle singole amministrazioni tenendo conto dell’ubicazione e dell’ambito funzionale degli uffici nei quali viene svolta l’attività, e dotato di autonomi poteri decisionali e di spesa. In caso di omessa individuazione, o di individuazione non conforme ai criteri sopra indicati, il datore di lavoro coincide con l’organo di vertice medesimo”.

La disposizione, come formulata, impone al lettore una serie di riflessioni che investono tanto aspetti formali quanto aspetti sostanziali dell’istituto.

I PROFILI FORMALI DELL’INDIVIDUAZIONE DEL DATORE DI LAVORO

Partendo dal primo dei citati profili, la scelta del legislatore di ricorrere al termine “individuazione” per indicare l’operazione di identificazione della figura datoriale ha suscitato non pochi equivoci. In particolare, per lungo tempo dottrina e giurisprudenza hanno assunto posizioni differenti circa la necessarietà di un apposito atto formale ed espresso di individuazione del datore di lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni ai fini della normativa della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro.

Vi era, difatti, da una parte, un orientamento secondo il quale tale atto di individuazione si rendeva necessario solo nell’ipotesi in cui il soggetto interessato fosse un funzionario preposto ad un ufficio dotato di autonomia gestionale poiché, al contrario, per i dirigenti l’attribuzione della funzione di datore di lavoro seguiva ex se (ex multis Cass. pen., sez. IV, sent. n. 34804 del 02/07/2010). Dall’altra, un orientamento che professava la generale indispensabilità di un atto di designazione del datore di lavoro (ex multis Cass. pen., sez. III, sent. n. 30170 del 05/07/2018).

Tale secondo è l’orientamento giurisprudenziale cristallizzatosi nel tempo.

D’altronde non si comprende come avrebbe potuto essere diversamente, considerata sia l’importanza che l’individuazione riveste in termini di compiti e responsabilità che gravano sul soggetto designato, sia il fatto che la disposizione impone all’organo di vertice di individuare il datore di lavoro tenendo conto dell’ubicazione e dell’ambito funzionale degli uffici, dunque fornendo un criterio specifico unitamente a quelli della autonomia di potere decisionale e di spesa.

Chiarita la necessità di ricorrere ad un atto formale di individuazione, ci si è interrogati sulla natura dell’atto da perfezionare.

Nell’esaminare la questione, si può certamente partire da un principio: l’atto di individuazione non può assumere la veste della delega di funzioni prevista dall’art. 16 del D.lgs. n. 81/2008.

Trattasi, infatti, di due istituti che devono essere tenuti distinti per una semplice ma dirimente ragione: l’atto di individuazione permette all’organo politico di vertice di individuare il datore di lavoro per la sicurezza quale garante a titolo originario degli obblighi spettanti normativamente a tale figura, compresi quelli non delegabili di cui all’art. 17 del Testo Unico sulla sicurezza.

Diversamente, la delega di funzioni di cui all’art. 16 del D.lgs. n. 81/2008 costituisce lo strumento per mezzo del quale il datore di lavoro trasferisce propri poteri e responsabilità (eccetto gli obblighi non delegabili ex art. 17 del D.lgs. n. 81/2008), connessi per legge al proprio ruolo, ad altro soggetto, che diviene garante di tali obblighi a titolo derivativo, con conseguente riduzione dei doveri facenti capo al delegante che mantiene, tuttavia, poteri di controllo sull’operato del delegato.

In sostanza, l’istituto della delega di funzioni presuppone un trasferimento di poteri e correlati obblighi dal datore di lavoro verso altre figure non qualificabili come tali e che tali non divengono neppure per effetto della delega (Cass. pen., IV sez., sent. n. 8476, del 27/02/2023).

Ne discende un sistema di responsabilità che, nelle due ipotesi, grava in maniera differente sui soggetti coinvolti e, in particolare, sul datore di lavoro individuato ai sensi dell’art. 2 del D.lgs. n. 81/2008 e sul soggetto delegato ai sensi dell’art. 16 del medesimo decreto.

La tesi maggioritaria diffusasi tra professionisti, dottrina e giurisprudenza è, pertanto, quella secondo cui l’atto di individuazione del datore di lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni rappresenta uno degli atti organizzativi, definiti di alta amministrazione, previsti dall’art. 2, comma 1, del D.lgs. n. 165/2001, adottabili dagli organi di vertice degli enti pubblici con riferimento a:

• linee fondamentali di organizzazione degli uffici;
• individuazione degli uffici di maggiore rilevanza all’interno dell’ente e dei modi di conferimento della titolarità dei medesimi;
• determinazione delle dotazioni organiche complessive.

I PROFILI SOSTANZIALI DELL’INDIVIDUAZIONE DEL DATORE DI LAVORO

Passando, ora, all’esame degli aspetti sostanziali connessi alla disposizione normativa sopra trascritta, che inevitabilmente si agganciano ed intrecciano a quelli formali di cui si è già detto, la lettura del testo permette di cogliere chiaramente l’approccio sostanziale adottato dal legislatore: datore di lavoro può essere solo il dirigente o il soggetto preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale e che possa esercitare autonomi poteri decisionali e di spesa.

Del tutto irrilevanti divengono, dunque, criteri di stampo civilistico ancorati ad una concezione formalistica del ruolo, quale la titolarità del rapporto di lavoro.

Ne consegue che non è esclusa la facoltà per l’organo di vertice di individuare plurimi datori di lavoro all’interno di una Pubblica Amministrazione, purché tali soggetti siano in possesso dei requisiti enunciati dall’art. 2, comma 1, lett. b) del D.lgs. n. 81/2008.

Anzi, la presenza di più figure datoriali nell’ambito di un medesimo Ente, individuate con riferimento ai vari settori di servizi, ove le dimensioni e la complessità dello stesso lo richiedano, è certamente auspicabile: al datore è chiesto di avere la cognizione più diretta possibile dell’ambiente di lavoro e certamente i dirigenti e i funzionari preposti a capo degli uffici dovrebbero possederla.

LA MANCATA INDIVIDUAZIONE DEL DATORE DI LAVORO

Può accadere, tuttavia, che l’organo deputato non proceda all’individuazione del datore di lavoro.

Il Testo Unico disciplina tale ipotesi prevedendo che “In caso di omessa individuazione, o di individuazione non conforme ai criteri sopra indicati, il datore di lavoro coincide con l’organo di vertice medesimo” (art. 2, comma 1, lett. b) del D.lgs. n. 81/2008).

L’intento del legislatore è chiaro: delle responsabilità e degli obblighi connessi alla figura datoriale in materia di salute e sicurezza e sicurezza sui luoghi di lavoro deve necessariamente dover rispondere qualcuno.

L’organo di vertice sarà dunque chiamato a rispondere, quale centro autonomo di imputazione (in via esclusiva o in concorso con il datore individuato) tanto in caso di mancata individuazione del datore di lavoro, quanto nel caso in cui lo stesso abbia individuato come tale un dirigente o un funzionario privi di autonomia gestionale e/o di autonomi poteri decisionali e di spesa, al quale, evidentemente, sarebbe impedito qualsiasi tipo di intervento.

Un soggetto privo di autonomia gestionale e di spesa, difatti, non avrebbe alcun potere ed alcuno strumento di manovra e, pertanto, semplicemente non potrebbe adempiere alla funzione datoriale e, conseguentemente, rispondere penalmente in caso di verificazione di un evento dannoso.

In conclusione, appare chiaro che il sistema edificato dal legislatore miri a realizzare la piena ed effettiva tutela dei beni fondamentali della salute e sicurezza dei lavoratori e sia, pertanto, finalizzato ad evitare “fughe” di responsabilità fondate sull’allegazione, da parte di dirigenti e funzionari, della carenza degli strumentali e necessari poteri di gestione e di spesa, e, dall’altra, da parte degli organi politici, della carenza di poteri gestori.